Реализация положений Федерального закона «О саморегулируемых организациях» в автотранспортном комплексе Российской Федерации позволит решить следующие задачи:
• Развитие системы технического регулирования за счет разработки системы отраслевых стандартов саморегулируемыми организациями;
• Создание эффективной системы контроля за соблюдением разработанных бизнес-сообществом стандартов и правил автотранспортной деятельности, поднадзорной государственному регулирующему органу. В то же время передача части контрольных функций государства непосредственно участникам рынка - это эффективный инструмент борьбы с коррупцией;
• Повышение ответственности субъектов саморегулирования, усиление их заинтересованности в конечных результатах своей деятельности, создание эффективных механизмов защиты прав потребителей, выявления недобросовестных, неквалифицированных участников в целях удаления их с рынка автотранспортных услуг;
• Повышение прозрачности автотранспортной отрасли в Российской Федерации и уменьшение правонарушений и преступности в сфере предпринимательства на транспорте.
• Обеспечение требований безопасности дорожного движения субъектами предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте;
• Внедрение и развитие современных, инновационных технологий управления, в частности, оснащение коммерческого автомобильного транспорта системами спутниковой навигации ГЛОНАСС/GPS, путем установления требований в национальном стандарте;
• Создание финансовых инвестиционных инструментов: компенсационных фондов саморегулируемых организаций и общефедерального компенсационного фонда Союза саморегулируемых организаций автотранспортного комплекса, средства которых, согласно Федеральному закону «О саморегулируемых организациях» могут инвестироваться в развитие транспортной инфраструктуры России;
• Создание и внедрение механизмов страхования гражданской ответственности субъектов предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте;
• Эффективную реализацию на автомобильном транспорте положений Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" N 209-ФЗ от 24 июля 2007 г.;
• Привлечение малого и среднего бизнеса к построению гражданского общества в России и общественно-политической деятельности.
• Создание условий для использования автомобильного транспорта как эффективного инструмента социально-экономического развития страны.
В мае 2008 года утверждена Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России на 2010-2015 годы». На реализацию новой ФЦП Правительство планирует потратить около 13 трлн. рублей, 4 из которых будут выделены из федерального бюджета. Предполагается, что оставшийся объем составят средства региональных бюджетов, а также инвестиции, привлеченные с помощью механизмов государственно-частного партнерства. При этом, перед Министерством транспорта стоит нерешенная задача - низкая доля участия частного капитала в инвестиционных проектах по развитию транспортной инфраструктуры, и необходимость привлечения массового инвестора, в том числе с помощью выпуска государственных транспортных облигаций.
Реализация «Концепции создания системы саморегулируемых организаций автотранспортного комплекса» позволит решить, кроме основных задач, стоящих перед автотранспортным бизнесом, и вопрос финансирования строительства современной транспортной инфраструктуры России.
Основным принципом саморегулирования является принцип материальной ответственности профессионального сообщества перед потребителями услуг и иными лицами. Федеральным законом предусмотрено два способа обеспечения ответственности: создание системы личного и (или) коллективного страхования и формирование компенсационного фонда. Компенсационный фонд кроме своей основной функции–обеспечения материальной ответственности - и главной своей функции–механизма самоочистки профессионального сообщества - является еще и отраслевым инвестиционным инструментом.
Размещение средств компенсационного фонда и их инвестирование осуществляются через управляющие компании. Доход, полученный от размещения и инвестирования части средств компенсационного фонда в недвижимость и государственные ценные бумаги, направляется на его пополнение.
Автотранспортный бизнес, как никто другой заинтересован в хороших дорогах, современных транспортно–логистических центрах, будет направлять средства своих компенсационных фондов в государственные транспортные облигации, строительство объектов транспортной инфраструктуры.
Таким образом, бизнес–сообщество готово предложить правительству и Министерству транспорта современный, цивилизованный, основанный на принципах государственно–общественного партнерства, долгосрочный механизм финансирования транспортной инфраструктуры.
С принятием Федерального закона «О саморегулируемых организациях» законодательно определено, что саморегулируемые организации как некоммерческие организации публичного значения, имеющими специфический статус и осуществляющими свою деятельность не только в интересах своих членов, но и гораздо более широкого круга лиц - клиентов, инвесторов, потребителей должны отличаться от любой из существующих ныне ассоциаций (союзов, объединений) правом на отраслевое нормотворчество (регулирование) в отношении своих участников и под их материальную ответственность за результаты своей деятельности.
При системном развитии в стране институтов саморегулирования, с одной стороны, как представителя и выразителя интересов своих членов перед государством, а с другой - как квалифицированного агента государственно-общественных интересов в среде профессиональных участников рынка автоперевозок, возможно, обеспечить эффективное использование творческого и профессионального потенциала лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на автомобильном транспорте, что позволило бы в рамках долгосрочного плана экономического развития России до 2020 года создать инновационный, высокоэффективный автотранспортный комплекс.
Саморегулируемые организации в автотранспортной отрасли разрабатывают и устанавливают обязательные для выполнения всеми своими участниками правила и стандарты предпринимательской или профессиональной деятельности
Правовой основой для правил и стандартов саморегулируемых организаций в автотранспортной отрасли являются федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие соответствующие виды предпринимательской или профессиональной деятельности, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые в пределах их компетенции, правила и обычаи делового оборота.
Саморегулируемые организации в автотранспортной отрасли вправе от своего собственного имени и в интересах своих участников обратиться в суд с требованием о признании недействительными несоответствующих федеральным законам правил и требований иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе содержащих не допускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части.
В случае признания судом несоответствия федеральным законам установленных иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе нормативными актами федеральных органов исполнительной власти правил и требований, обязанность соблюдения которых возлагается на участников саморегулируемой организации, указанные правила и требования не могут являться правовой основой для правил и стандартов автотранспортной отрасли.
Правила и стандарты саморегулируемых организации в автотранспортной отрасли должны предусматривать предъявление к участникам СРО требований, содержащих и обеспечивающих их ответственность за результаты своей деятельности перед потребителями производимых товаров (работ, услуг) и иными лицами, а также информационную открытость действий участников саморегулируемых организаций в автотранспортной отрасли, затрагивающих интересы любых лиц.
Правила и стандарты саморегулируемых организаций в автотранспортной отрасли могут содержать любые нормы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.
Правила и стандарты саморегулируемых организаций в автотранспортной отрасли должны устанавливать дополнительные требования к деятельности своих участников по сравнению с требованиями, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Правила и стандарты саморегулируемых организаций в автотранспортной отрасли должны быть направлены на соблюдение правил деловой этики и обычаев делового оборота, устранение или снижение конфликта интересов участников автотранспортной деятельности, их сотрудников и должностных лиц, а также иных правил, предусмотренных нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.
Правила и стандарты саморегулируемых организаций в автотранспортной отрасли должны устанавливать запрет на осуществление действий участниками саморегулируемых организаций в автотранспортной отрасли в ущерб иным субъектам предпринимательской деятельности, а также устанавливать требования, препятствующие недобросовестной конкуренции, совершению в отношении потребителей товаров (работ, услуг) и иных лиц действий, наносящих моральный вред и ущерб деловой репутации отдельным участникам и всей саморегулируемой организации в целом.
Также к предмету саморегулирования, осуществляемому саморегулируемыми организациями в автотранспортном комплексе, следует отнести участие саморегулируемых организаций в:
1) реализации бюджетной и инвестиционной политики государства, регионов и муниципальных образований в сфере развития автотранспортного комплекса и реализации программ на всех властных уровнях;
2) использовании механизма привлечения инвестиций автотранспортных предприятий в развитие транспортной инфраструктуры и создание навигационно-информационных центров;
3) разработке и внедрению механизмов допуска на рынок, регулированию рынка автотранспортных услуг;
4) управлении трудовыми ресурсами, в том числе решении внутрикорпоративных трудовых (индивидуальных и коллективных) споров, подготовки кадров и пенсионного обеспечения работников автотранспортного комплекса;
5) реализации политики экологической безопасности и налогообложения на всех уровнях;
6) обеспечении государственной политики по вопросам безопасности дорожного движения;
7) Развитие сети сертификационных центров в целях утверждения сертификата в качестве конкурентного преимущества для перевозчика, документа, подтверждающего допуск на рынок;
8) Развитие сети навигационно-информационных центров, для внедрения передовых технологий в автотранспортную деятельность, прежде всего для оснащения автотранспортных средств навигационной аппаратурой системы ГЛОНАСС;
9) совершенствовании управления качеством, правового обеспечения (юридического обслуживания), аудита, бухгалтерского обслуживания деятельности организаций - членов саморегулируемых организаций автотранспортного комплекса;
10) разрешении внутрикорпоративных споров, а также разрешение споров между организациями-членами саморегулируемых организаций автотранспортного комплекса и их контрагентами, посредством третейских судов, создаваемых при саморегулируемых организаций автотранспортного комплекса;
11) выработке корпоративных правил, стандартов и установление ответственности организаций - членов саморегулируемых организаций автотранспортного комплекса;
12) Организация региональных учебных центров.
Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» предусматривается выход Постановления правительства РФ «О порядке ведения государственного реестра саморегулируемых организаций». Некоммерческая организация получает статус саморегулируемой с момента внесения сведений в государственный реестр саморегулируемых организаций.
Создаваемым саморегулируемым организациям автотранспортного комплекса передаются отдельные полномочия органов исполнительной власти (Управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта):
• Составление и ведение реестров и перечней субъектов автотранспортного комплекса, осуществляющих перевозочную деятельность на автомобильном транспорте, с учетом места их регистрации в субъектах Российской Федерации;
• контроль за исполнением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими автотранспортную деятельность, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, стандартов и правил деятельности;
• профессиональная аттестация лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов предприятий автомобильного транспорта осуществляющие перевозку пассажиров и грузов;
• полномочия по реализации на автомобильном транспорте Постановления Правительства РФ от 9 июня 2005 г. N 365 "Об оснащении космических, транспортных средств, а также средств, предназначенных для выполнения геодезических и кадастровых работ, аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS"
• полномочия по реализации на автомобильном транспорте Постановления Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 922 "О повышении безопасности междугородных и международных перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом".
Основная концепция саморегулирования - это передача государством саморегулируемым организациям контролирующих функций над исполнением субъектами отрасли специальных требований законодательства, регулирующих данный вид деятельности. Основанием передачи контролирующих функций государством саморегулируемым организациям является наличие публичной составляющей в деятельности субъектов данного вида деятельности, которая по определению требует введения специальных требований к деятельности субъектов, работающих в данной сфере деятельности. В данном случае государство в зависимости от значимости данной публичной составляющей в деятельности либо вводит дополнительное требование для субъектов, исполняющих в своей деятельности данную функцию – членство в СРО, либо создает различный порядок контроля над деятельностью субъектов, являющихся членом СРО и не являющихся членами СРО.
Введение нормы обязательного членства возможно только через внесение подобной нормы в федеральные законы, регулирующие тот или иной вид деятельности. Последствием обязательного членства в СРО, занимающихся определенным видом деятельности, в первую очередь, станет передача СРО право допуска субъектов деятельности на рынок и насильственный вывод с рынка.
Использование государством столь жесткого инструмента регулирования обосновано, например, с точки зрения эффективности выполнения государством общественно важных функций, касающихся защиты жизни, здоровья граждан, в случае если деятельность субъектов предпринимательской деятельности определенного вида косвенным образом связана с риском нанесения ущерба жизни, здоровью граждан.
Требование обязательного членства может быть введено в том случае, если нарушения деятельности субъектов регулирования в силу технологических особенностей процессов производства могут повлечь необратимые последствия для экологии региона либо нанести иной ущерб окружающей среде.
Закрепление требования обязательного членства, с одной стороны, накладывает на СРО большой объем контролирующих функций, а, с другой стороны, вся ответственность за деятельность своих членов перед государством ложится на СРО. Таким образом, законом должен быть четко определен предмет и объем контрольных функций, который переходит к СРО от государственных контрольных органов и определен механизм обеспечения ответственности СРО перед государством за эффективное исполнение этих функций. Через правила деятельности, разработанные в СРО и принятые всеми членами, СРО транслирует на уровень членства требования к деятельности своих членов, установленные государством, включая механизм ответственности, обеспечивающий эффективное выполнение СРО контрольных функций за деятельностью своих членов.
Если законодательством установлено, что одним из критериев деятельности субъекта является членство в СРО, то через правила приема в члены организации, принятые внутренними документами, устанавливаются требования к субъекту необходимые для «входа на рынок».
Требование закона в части «добровольности членства» может быть удовлетворено возможностью существования нескольких СРО в одном виде деятельности, которые имеют различные требования к членству в своих организациях, а также различные правила деятельности организации. Возможность выбора субъектом деятельности СРО с наиболее приемлемыми условиями членства обеспечивает существование конкурентной среды на рынке оказываемых СРО услуг.
Если особенности вида деятельности, в котором введен инструмент саморегулирования, требуют введение единых стандартов деятельности, вне зависимости от членства в СРО, либо такие требования содержатся в законодательстве, которое регулирует данный вид деятельности, необходимо создание союзов СРО. Союзы СРО выполняю функцию разработчика единых стандартов отрасли, правил профессиональной деятельности субъектов данного вида деятельности, являющихся членами СРО, входящих в союз. В том случае, когда в отрасли законодательно принята норма обязательного членства в СРО, союзы СРО устанавливают единые стандарты и правила деятельности субъектов отрасли, согласованные с государством. Согласование заключается в подтверждении уполномоченным органом того, что разработанные правила и стандарты не противоречат требованиям федерального законодательства и законодательства, регулирующего данный вид деятельности.
Закон, устанавливающий требования обязательного членства в СРО, должен содержать нормы, исключающие возможность двойного контроля над деятельностью субъектов отрасли, являющихся членами СРО, в области переданных СРО контрольных функций.
Государству необходимо создать все необходимые условия и инструменты для эффективного исполнения СРО возложенных контрольных функций и контролировать исполнение СРО требования закона. Контроль субъектов деятельности, в части переданных государством контролирующих функций, осуществляет СРО, членами которого они являются.
Добровольное членство субъектов предпринимательской деятельности предусматривает создание саморегулируемых организаций по инициативе самих субъектов деятельности, в области которой предусмотрено создание СРО.
Требования к членству в СРО, принятые правила деятельности членов СРО, содержащие существенные условия и цели существования СРО, должны отражать причины, позволяющие субъекту принять решение участвовать в данном сообществе. Участие в СРО должно существенно облегчать деятельность членов и давать явные преимущества в деятельности перед теми субъектами рынка, которые не являются участниками СРО. Если государство заинтересовано в создании СРО в определенном виде деятельности, в силу определенных причин, то оно декларирует свою заинтересованность через государственные преференции членам СРО. Преференции должны заключаться в предоставлении членам СРО дополнительных возможностей в сокращении издержек своей предпринимательской деятельности, то есть повышение ее эффективности. Регулирующая роль государства в данном случае заключается в уравновешивании конфликта между потребителями производимых членами СРО товаров и услуг и самими производителями. Механизм саморегулирования дает возможность государству, с одной стороны, создать в данном виде деятельности, реальный, прозрачный механизм обеспечения ответственности производителей перед потребителями, а, с другой стороны, перераспределить полномочия по контролю над качеством производимых товаров, услуг между производителями и потребителями, и тем самым создать равновесную систему, обеспечивающую интересы всех представителей данного конфликта.
За прошедшие три года, с момента отмены лицензирования автотранспортной деятельности Саморегулируемой ассоциацией автомобильных перевозчиков в инициативном порядке проделана серьезная работа по разработке и обсуждению бизнес – сообществом концепции создания системы саморегулируемых организаций автотранспортного комплекса. Анализ правовых проблем и перспектив развития саморегулирования в автотранспортном комплексе Российской Федерации, определения проблемных правовых, аналитических, иных факторов и выработки путей их решения, а также подготовки рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой сфере изложен в научно-исследовательской работе «Правовые проблемы и перспективы развития саморегулирования в автотранспортном комплексе России», выполненной в 2007 году Саморегулируемой ассоциацией автомобильных перевозчиков по заказу Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Проведена серия обсуждений, конференций, семинаров и обсуждения Концепции с представителями научных кругов, ведущих союзов и ассоциаций автотранспортного комплекса, представителями законодательной и исполнительной власти. Созданная модель региональной саморегулируемой организации на базе СААП, успешно растиражирована и функционирует в 16 регионах России. Создан временный, до получения Некоммерческими организациями статуса саморегулируемых, координационный орган Некоммерческих организаций автотранспортного комплекса – «Совет Рынка».
Аналитическим центром СААП в инициативном порядке на основе Концепции разработан проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (в части установления института саморегулируемых организаций в автотранспортной деятельности), предусматривающий обязательное членство в саморегулируемых организациях для осуществления предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте.
10 сентября 2008 года, в рамках 4 Международного автотранспортного форума состоялась панельная дискуссия «Саморегулирование автотранспортной деятельности в Российской Федерации». Представители науки, Общественной Палаты Российской Федерации, бизнес – сообщества, объединений автотранспортников, страхового сообщества, рассмотрев комплекс мер по внедрению механизмов саморегулирования автотранспортной деятельности приняли решение:
Автомобильный транспорт является важнейшим элементом транспортной системы Российской Федерации. Стратегическая цель автотранспортной отрасли – полное и качественное удовлетворение потребности в грузоперевозках всех секторов экономики, повышение подвижности населения, обеспечение безопасности пассажирских и грузовых перевозок, а также поддержание транспортной безопасности страны в целом.
Поэтому, считаем необходимым, наряду с государственной поддержкой создания саморегулируемых организаций в автотранспортном комплексе на условиях добровольного объединения субъектов предпринимательской деятельности, согласно Федеральному закону «О саморегулируемых организациях»:
1. Обратится от имени автотранспортного бизнес – сообщества и науки к субъектам права законодательной инициативы для рассмотрения возможности внесения в проект Федерального закона № 92982-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу замены лицензирования обязательным страхованием гражданской ответственности проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации от 8 ноября 2007 г. N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (в части установления института саморегулируемых организаций в автотранспортной деятельности), предусматривающий обязательное членство в саморегулируемых организациях для осуществления предпринимательской деятельности на автомобильном транспорте. Предусмотреть переходной период до 2 лет, для построения системы саморегулируемых организаций на условиях добровольного членства.
2. Внести в проект Постановления Правительства РФ «Правила перевозки грузов автомобильным транспортом», разрабатываемый в настоящий момент Министерством транспорта, в развитие Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», положение об осуществлении контроля за соблюдением настоящих правил саморегулируемыми организациями в отношении своих членов.
|