Саморегулирование на автомобильном транспорте

В ходе административной реформы государство выявило значительное число излишних исходя из публичной природы государственных органов функций, исполнение которых было решено передать профессиональным участникам рынка. В частности, во многих отраслях отменяется государственное лицензирование профессиональной деятельности специалистов и предприятий. Вместо государства следить за добросовестным исполнением работ и услуг должны отраслевые саморегулируемые организации. Как и всякое нововведение, институт СРО вызывает множество опасений и вопросов, некоторые из которых были озвучены в ходе «круглого стола» «От регулирования к саморегулированию: проблемы переходного периода», который «ЭЖ» провела при поддержке Комитета ГД РФ по собственности и Ассоциации менеджеров России.

Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О cаморегулируемых организациях». Статья 2.

1. Под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

ЗАЧЕМ ВСТУПАЮТ В СРО

Цитируем Закон. Статья 6.

...3. Саморегулируемая организация имеет право:

...2) от своего имени оспаривать в установленном законодательством Российской Федерации порядке любые акты, решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения;

3) участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов;

4) вносить на рассмотрение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации соответственно государственной политики и осуществляемой органами местного самоуправления политики в отношении предмета саморегулирования.

Юрий Михайличенко, исполком общероссийской общественной организации «Деловая Россия»:

— Как усилить мотивацию организации СРО в отраслях, где нет лицензирования? Есть много мотивов, которые хорошо известны в мире. Например, создание национальных стандартов на основе стандартов СРО, которые позволят предприятиям отрасли конкурировать на международном рынке. Французы ради этого, например, создавали СРО в области вино- и сыроделия. Механизмы саморегулирования можно использовать и для разрешения споров между членами организации.

«Деловая Россия» совместно с «Единой Россией» в прошлом году инициировала подписание 16 отраслевых соглашений в ключевых отраслях экономики, которые направлены на выработку бизнесом определенных правил и стандартов деятельности при поддержке государства. Это переходной этап к передаче части государственных функций саморегулируемым организациям. Следующий шаг — создание СРО в отраслях и стандартизация деятельности на национальном уровне. Но, разумеется, для каждой ассоциации бизнеса нужна своя мотивация.

Михаил Богданов, президент координационного совета ассоциации «Инженерные изыскания в строительстве»:

— За последние 4 года государство не выделило на разработку нормативов в области инженерных изысканий ни копейки. Отрасль, от которой зависит, будут стоять здания или нет, не поддерживается государством. Примерно 2 года назад мы пришли к выводу, что, раз государство нами не занимается, нужно самоорганизоваться. 315-го Закона тогда не было, это была только наша инициатива: мы понимали, что Россия не может остановиться в развитии в методологии изысканий и нужно объединяться и что-то делать.

Владислав Корочкин, «Опора России»:

— Очень не хотелось бы, чтобы одно из самых благих намерений по дебюрократизации экономики, которое мы связываем с системой саморегулирования, на каком-то этапе превратилось в свою противоположность. Неизвестно, что страшнее: государственная бюрократия или коммерческая. Сейчас достаточно большое количество малых предприятий, которые работают на рынке, имеют лицензии. И возникает ощущение, что введение института саморегулирования может им всем доставить очень большие проблемы. Потому что лицензию они уже оплатили, а постоянно вносить средства в фонд СРО может оказаться намного дороже. Поэтому мне кажется, что акцент на защиту малого бизнеса в системе саморегулирования должен быть усилен.

Еще один важный момент: в основу системы саморегулирования должен быть положен принцип соответствия товара или услуги декларации производителя. Тогда вместо того, чтобы саморегулируемые организации стремились заместить государство в функции выдачи или продажи сертификатов, они будут стремиться контролировать своих членов.

ЧИСЛЕННОСТЬ ЧЛЕНОВ СРО

Цитируем Закон. Статья 3.

...3. Саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация... при условии ее соответствия ...требованиям:

1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное;

2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации;

3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона.

Вера Массарыгина, заместитель генерального директора «Бейкер Тилли Русаудит»:

— Авторы Закона предполагают, что профессионалы должны добровольно организовать солидарную систему ответственности. Хотелось бы мне посмотреть на 700 аудиторов, которые согласно Федеральному закону от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» должны добровольно, зная друг друга, взять на себя эту солидарную ответственность.

Дарья Долотенкова, председатель правления Института профессиональных аудиторов:

— Сейчас есть только 5 федеральных ассоциаций аудиторов, которые удовлетворяют требованиям Закона по численности членов: 700 физических лиц и 500 юридических. И новые из-за этой высокой нормы скорее всего не появятся. Если бы численность была меньше, то отрасль встряхнулась бы, появилось место для «новой воды». Не говоря о том, что контроль качества работы по установленным Законом требованиям при таком большом количестве членов осуществлять будет очень трудно.

Михаил Викторов, генеральный директор Российского союза строителей:

— Практика показывает, что далеко не во всех регионах строительные организации смогут собраться в СРО с соответсвующей законодательству численностью: не меньше 100 компаний. При том что 240 тыс. лицензий было выдано на момент принятия Закона от 22.07.2008 № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ», который перевел отрасль на саморегулирование. Главное достоинство Закона № 148-ФЗ в том, что через 2—3 года отрасль придет к логической организации, устранив компании, которые имеют лицензию, но не соответствуют необходимому профессиональному уровню.

КОМПЕНСАЦИОННЫЙ ФОНД

Цитируем Закон. Статья 13.

1. Саморегулируемая организация вправе применять следующие способы обеспечения имущественной ответственности членов... перед потребителями... и иными лицами:

1) создание системы личного и (или) коллективного страхования;

2) формирование компенсационного фонда.

2. Компенсационный фонд первоначально формируется исключительно в денежной форме за счет взносов членов саморегулируемой организации в размере не менее чем три тысячи рублей в отношении каждого члена...

...5. Размещение средств компенсационного фонда в целях их сохранения и прироста и инвестирование таких средств осуществляются через управляющие компании, если иное не установлено федеральным законом...

...12. Саморегулируемая организация в соответствии с федеральными законами в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемой организации несет ответственность по обязательствам своего члена, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков произведенных членом саморегулируемой организации товаров (работ, услуг).

13. Не допускается осуществление выплат из компенсационного фонда, за исключением выплат в целях обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими товаров (работ, услуг) и иными лицами. Не допускается возврат взносов членам саморегулируемой организации.

Константин Апрелев, вице-президент Российской гильдии риелторов:

— Фонд Московской гильдии риэлторов исчез через 8 месяцев, после того как был сформирован в 1993 г. Когда мы начали разбираться, куда делись деньги, банк, в котором хранился фонд, обанкротился. Мы потеряли 250 тыс. долл. – немало для растущей некоммерческой организации.

В фонде действующего во Франции нотариата латинского типа, где создана коллективная материальная ответственность нотариусов, практически никогда нет средств. Как только туда поступают деньги, их отсуживают адвокаты, которые на этом специализируются.

Зная о многих подобных примерах, я считаю, что компенсационный фонд — это утопия. Российская гильдия риелторов выбрала в качестве компенсационного механизма обязательное страхование профессиональной ответственности компаниями-членами в размере не менее чем цена однокомнатной квартиры в том  регионе, где они работают.

Артур Трапицын, исполнительный директор СРО арбитражных управляющих ТПП РФ:

— Компенсационный фонд каждый член должен сформировать лично. А наличие и размер фонда являются квалифицирующим признаком СРО. Если происходит выбытие фонда по иску даже на 3 тыс. руб., все члены организации (у нас их, например, 430) должны внести свою пропорциональную долю, чтобы восполнить фонд до соответствующего Закону размера. Но администрирование сбора этих 3 тыс. может оказаться дороже, чем сама выплата. В Законе должен быть предусмотрен либо механизм, обязывающий членов формировать резервный фонд для оперативного пополнения компенсационного, либо установлен разумный период (4—5 месяцев), за который возможно успеть собрать недостающие средства.

Михаил Викторов, генеральный директор Российского союза строителей:

— В Законе заложена развилка, которая стимулирует сообщество применять различные способы обеспечения ответственности, например, можно сделать упор на страхование. СРО, которые создаются в строительстве, практически на 100% будут страховаться. В компенсационный фонд члены большей части строительных СРО будут вносить 300 тыс. руб.

Эта сумма была предложена исходя из усредненной цены лицензии, которая на момент обсуждения составляла 260 тыс. руб. Один из чиновников предложил взять эту сумму как базовую. А летом 2008 г. другой чиновник предложил из-за инфляции поднять сумму до 300 тыс. Ценовой порог вхождения в отрасль с введением СРО фактически не изменился.

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ С ОРГАНАМИ ВЛАСТИ

Цитируем Закон. Статья 22.

...2. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 или 2 статьи 20 настоящего Федерального закона, привлекает саморегулируемые организации к участию в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования.

3. Саморегулируемая организация обязана направлять в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, указанный в части 1 или 2 статьи 20 настоящего Федерального закона:

1) стандарты и правила саморегулируемой организации, условия членства в ней в соответствии с предметом саморегулирования и внесенные в них изменения в течение семи рабочих дней после их внесения постоянно действующим коллегиальным органом управления саморегулируемой организации;

(в ред. Федерального закона от 22.07.2008 № 148-ФЗ)

2) сведения о запланированных и проведенных саморегулируемой организацией проверках деятельности членов саморегулируемой организации и о результатах этих проверок.

Станислав Швагерус, генеральный директор Саморегулируемой ассоциации автомобильных перевозчиков:

— 30 января 2009 г. в Государст-венную Думу Российской Федерации депутатами внесен проект федерального закона № 157002-5 «О внесении изменений в отдельные федеральные законы в связи с установлением института саморегулируемых организаций перевозчиков».

Введение механизмов саморегулирования автотранспортной деятельности — это не уход от государственного регулирования, как считают многие. Это его усиление и восстановление отраслевой системы управления. Большое количество перевозчиков выглядит как идеальная конкуренция и либерализованный рынок. Но отсутствие каких-либо требований (лицензирование отменено в 2005 г.) кроме наличия любого транспорта и водительского удостоверения сделало рынок доступным для любого непрофессионала. 80% оборота автотранспортной отрасли — это черный и серый нал. При легком доступе на рынок у большинства субъектов предпринимательской деятельности полностью отсутствует мотивация к совершенствованию бизнес-модели. 70% транспорта РФ старше 1995 г. Практически полностью отсутствуют цивилизованные формы ответственности перевозчика. 

Саморегулирование введет четкую схему ответственности участников рынка перед любыми третьими лицами, критерии, которым должен соответствовать каждый участник деятельности по перевозке пассажиров, багажа, грузов, заставит автотранспорт подстроиться под бизнес в других отраслях и внедрить современные инновационные технологии.

Евгений Нейман, вице-президент Российского общества оценщиков:

— СРО в оценке и их объединение — Национальный совет по оценочной деятельности созданы как новый общественный институт, который обязан взаимодействовать с госаппаратом. Полученный нами опыт говорит о том, что необходимо разработать некий административный регламент по взаимодействию СРО с органами власти: хотя бы на предмет утверждения стандартов, которые мы разрабатываем. Ведь стандартизация произойдет не за один раз: это длительный процесс, и если его не регламентировать, то внесение в стандарты каждого нового изменения будет превращаться в подвиг Геракла.

РАЗРАБОТКА СТАНДАРТОВ СРО

Цитируем Закон. Статья 4.

...2. Саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности...
 под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации...

3. Стандарты и правила саморегулируемых организаций должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Стандартами и правилами саморегулируемой организации могут устанавливаться дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.

Константин Апрелев, вице-президент Российской гильдии риелторов:

— Ни одно региональное саморегулируемое объединение не сможет создать национальный отраслевой стандарт: не хватит ни интеллектуальных, ни финансовых ресурсов. А могут ли быть стандарты местечковыми? Поэтому в 315-й Закон необходимо добавить обязательное делегирование разработки стандартов национальным объединениям СРО от объединений всех уровней. И это единственная функция, для которой действительно нужны национальные объединения СРО.

Артур Трапицын, исполнительный директор СРО арбитражных управляющих ТПП РФ:

— СРО — это инфраструктура, созданная профессионалами для регулирования отрасли. Создавая   стандарты, СРО делают ту работу, которую чиновники должны либо сделать сами, либо передать на аутсорсинг. Логично поручить эту работу профессионалам из национальных объединений СРО. А значит, создание стандартов на национальном уровне должно финансироваться государством. 

Евгений Нейман, вице-президент Российского общества оценщиков:

— Пока мы разрабатывали стандарты оценочной деятельности внутри своих профессиональных объединений и не должны были ни у кого их утверждать, то делали эту работу за свой счет. Но если СРО призвано снять с государства регулятивную функцию, расходы на которую финансировались из бюджета, то почему государству не заказать разработку национальных стандартов профессиональному сообществу? Нужно создавать такие прецеденты.  

ОТ АВТОРА КОНЦЕПЦИИ СРО

Виктор Плескачевский: «Саморегулируемые организации — орган власти»

До сих пор многих удивляет то, что концепция СРО предполагает передачу общественным организациям властных функций. Как муниципалитеты продолжают вертикаль власти в сфере административных отношений, СРО должны продолжить уровень госвласти в сфере отраслевых отношений, тоже являясь в этом смысле органом власти.

Сегодня в России существует более 300 тыс. разного рода общественных организаций в сфере производства товаров и услуг. Это продукт примитивной компиляции западного института, который был введен в начале 90-х гг. посредством принятия Закона о некоммерческих организациях, согласно которому любые три лица могут собраться вместе и назваться «Вселенская организация оценщиков» или «Всероссийское общество аудиторов». Европейцам казалось, а мы с ними согласились, что, стоит лишь принять закон о некоммерческих организациях, и, допустим, Ассоциация транспортников соберется только с одной целью — регулирование, транспортных отношений или Ассоциация аудиторов соберется только для этих же целей. На самом деле наше посттоталитарное общество сформировалось таким образом, что всем нормоустановлением на территории Российской Федерации занимается только государство. Поэтому правила бухгалтерского учета у нас составлены Минфином в меру его понимания и способности контактировать с профессиональным сообществом. Так же и в строительстве, в инженерии, и т. д. Государство в одном лице устанавливает стандарты для профессии, а в другом лице контролирует и заодно защищает интересы потребителей, вместо того чтобы стимулировать сообщество потребителей самостоятельно защищать свои интересы. Ведь сами мы защищаем свои интересы несколько лучше, чем чиновник за нас.

Принцип мушкетеров

Регулирование состоит из 2 частей: допуск на рынок и контроль. В случае лицензирования чиновник в силу своего усмотрения сначала выдает или не выдает лицензию, а потом сам же контролирует. В результате у него с участником рынка возникают теплые парные отношения. И все знают аргументы, с помощью которых эти отношения формируются.

В саморегулировании солидарная ответственность устанавливает барьер на входе в ассоциацию в силу ответственности каждого за каждого из ее участников. И это механизм гораздо более строгий, чем «усмотрение чиновника»: если мы работаем на одном рынке, знаем друг друга и друг другу доверяем, создаем общий компенсационный фонд, то у нас появляется более пристальный интерес к друг другу. И если слишком часто из компенсационного фонда придется выплачивать ущерб за одного из членов СРО, то мы достаточно быстро решим отказать ему в праве не только быть членом объединения, но и заниматься профессиональной деятельностью. Таким образом, саморегулирование есть только тогда, когда есть компенсационный фонд, даже если мы сбрасываемся всего по 3 руб. Этот механизм солидарной ответственности мы обнаружили в 2001 г., когда работали над административной реформой. Тогда и появилась идея большую часть лицензирования заменить солидарной материальной ответственностью.

Фонд хуже демократии

Многие задают вопросы о сохранности компенсационного фонда. Те, кто против передачи их в управление, могут предложить свой «надежный» механизм. И я с удовольствием
потопчусь на ваших версиях с точки зрения их надежности. За 8 лет мы обсудили все возможные механизмы и лучшего не нашли. К сожалению, те компенсационные фонды, которые уже были созданы, разделили кризисную судьбу всех инвесторов. Весь финансовый мир грохнулся, и фонды также «усохли». Если уровень образования не позволяет членам СРО понять проблему этого периода, могу посоветовать руководствоваться рамками Закона. А  по  Закону, и  мы сознательно пошли на это, у СРО нет необходимости переоценивать активы и фиксировать убытки. И мы договорились с Минфином, что он не будет настаивать на том, чтобы показывать эти убытки, поскольку кризис для всех одинаково плох.

100 в одной лодке, и не меньше

Ключевой для деятельности СРО вопрос — минимальная численность организации. По мнению авторов Закона и концепции СРО, минимальная возможная численность — 100 членов — физических лиц, оптимальная — 300. 100 физических лиц могут собраться вместе и содержать свое СРО. Более чем 300 собраться сложнее, может возникнуть эффект манипулирования со стороны руководства. Для юридических лиц установлена меньшая численность: 25 — минимум, 50 — оптимум. К сожалению, при подготовке Закона об аудиторской деятельности, что в Правительстве, что в сообществе нас никто не слушал. В первой версии Закона об аудите фигурировала норма 1,5—3 тыс. членов. В принятом Законе установлено: 700 физических лиц, 500 — юридических. По Закону об оценке членами СРО становятся не компании, а специалисты-оценщики — для них установлен минимум 300 членов. У арбитражных управляющих — 100. Если численность СРО окажется хоть на одного члена меньше установленной Законом, организация перестает быть легитимной как саморегулирующая.

Добровольцы есть?

Когда обсуждался Закон о банкротстве, не было ни одного арбитражного управляющего, который был бы за саморегулирование. Сегодня, через 6 лет после введения саморегулирования среди арбитражных управляющих, можно найти тех, кто против СРО, но в большинстве такие люди — исключение из правил. Подобная же сейчас ситуация у оценщиков — эта отрасль стала второй саморегулируемой по Закону. В этом году к саморегулрованию переходят аудиторы и строители. На подходе к саморегулированию — кадастровые инженеры, главные процессуальные фигуры, формирующие объекты недвижимости, патентные поверенные, формирующее объекты интеллектуальной собственности, архиварии и техэксперты, которые должны заместить ГАИ в функции по техосмотру автомобилей.

Но больше всего нас интересует сегодня привлекательность Закона о СРО для нерегулируемых отраслей. Для тех, кто хочет объединиться хотя бы для того, чтобы спорить с государством по техрегламентам. Ведь государство, часто не спрашивая профессиональное сообщество, принимает техрегламенты, которые, мягко говоря, не всегда соответствуют отраслевым принципам и логике. Все помнят историю техрегламента по молоку, когда, вместо того чтобы разрешить писать «молоко восстановленное», писать «молоко» разрешили лишь в случае, если оно только что из-под коровы.

Существуют только 3 обстоятельства, в которых государство должно ограничить отраслевое нормоустановление: обеспечение национальной безопасности, охрана здоровья и безопасность граждан. А профессиональное регулирование должно строиться на профессиональной основе. Чиновник же никогда не будет профессионалом.